“大部制”改革知易行难

(2008-02-29)

　　● 于泽远（北京）

　　刚刚闭幕的中共十七届二中全会通过“大部制”改革方案，下月产生的新一届国务院部委将按照方案进行重组，中国1982年以来第六次政府机构改革将拉开帷幕。

制定改革方案时

官方高度保密

　　为减少干扰，官方在制定“大部制”改革方案时高度保密。虽然在提倡政务公开、政策透明的今天，对与公众利益密切相关的重大改革方案如此保密已经显得不合时宜，但保密也是官方的无奈之举：既要防止舆论添乱，更要避免利益集团过早介入，使改革流于形式。

　　官方发布的信息显示，“大部制”改革是要改变政府职能交叉、政出多门、多头管理的乱象，目的是转变政府职能，建设服务型政府，精简政府机构，提高行政效率。应该说，这些目标与前5次政府机构改革的目标相差不大，但前5次改革都没有走出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈，也没有达到转变政府职能、提高行政效率的目的。

　　1982年改革将国务院的100个部委裁掉了39个；1988年改革将国务院部委和直属机构从67个变成60个，国务院人员编制比原来减少了9700多人；1993年改革将国务院部委和直属机构从86减少到59个，人员减少了20%；1998年改革将国务院40个组成部门减少到29个，2003年改革将国务院部委减少到28个。

　　目前国务院除办公厅外，共有28个部委，一个特设机构、18个直属机构、4个办事机构、10个部委管理的国家局、14个直属事业单位，另外还有100多个议事协调机构，数量之多和分工之细仍举世少见。换句话说，虽然国务院部委在名义上比1982年减少了很多，但20多年前存在的 “机构庞大，人员臃肿，政企不分，官僚主义严重”等弊端并没有怎么克服，反而又出现了“权力部门化、部门利益化、利益集团化”等新问题。

　　与20多年前不同的是，如今很少有人公开质疑改革的必要性，从官员到民众都认为中国迫切需要转变政府职能、提高行政效率。但如果“大部制”改革真的触动了利益集团和权贵阶层的核心利益，改革必将阻力重重，举步维艰，甚至可能像前几次改革一样，穿上一段“精简”的新鞋后，再走回“膨胀”的官僚老路。

　　事实上，正是各利益集团和权贵阶层不愿放弃既得好处，致使前5次机构改革在一番轰轰烈烈的造势后无疾而终。而且，1980年代党内还有邓小平这样的权威人物为改革撑腰，如今的改革只能依靠不同派系和利益集团之间的磋商与妥协，难度并不比以前小，问题也不比以前少。

　　“大部制”改革可能制造出几个超级大部，但它们只是把分散的部门利益积聚为集中的部门利益，使监督制衡变得更加困难。例如，从职责和权力上看，现在的国家发改委就是一个“大部”，但发改委恐怕很难成为“大部制”改革的样板，因为它并没有在宏观调控中展现出应有的效率，也不比别的部委更像一个“服务型”政府部门，反而是全国各地官员“跑部钱进”的重点单位。

　　 同时，“大部制”改革只是中国政治体制改革的一部分，如果没有政治体制改革的配套，“大部制”改革不可能走得很远。例如，政府许多重要职能与党权交叉，比如公安部、司法部与政法委的关系，文化部、广电总局与中宣部的关系，人事部与中组部的关系，这些职能重叠、多头管理的现象不是国务院本身能够解决的。

　　还有就是让高层头痛的老问题：官员的安置。建立大部制，意味原来的一些“部”可能要取消，或者降为司局。数以百计的没有到退休年龄的正部级、副部级官员往哪里安排？这些人能爬到今天的高位，多少都有政治派系和利益集团的背景，不少人还有“通天”的本领，高层必须给他们安排“合理的”去处。等到政府机构再度膨胀之时，他们中的一些人还可能重返“一线”。

　　有学者建议官方成立一个专家咨询委员会，并允许公众讨论，使大部制方案凝聚更多的社会共识，这不仅能减少领导者个人的喜好，也能让公众直接参与并监督“大部制”改革的过程，让利益集团无处藏身。但在中国复杂的政治环境下，这个建议很难被采纳。

《联合早报》