赋权农民要以农民为主体

(2008-10-14)

　　中共总书记胡锦涛9月30日在安徽考察时强调，不仅现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，还要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。同时，要根据农民的意愿，容许农民以多种形式流转土地承包经营权，发展适度规模经营。

　　这一讲话精神也是十七届三中全会期间各方面围绕着《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》所进行的讨论的核心。

　　这一文件具有历史重要性，因为它指明了下一步中国农村改革的大方向。胡锦涛的话一出，海外很多媒体就把土地流转解读成为土地私有化的开端，或者变相的土地私有化。

　　中国有关方面马上出来回应说明土地流转不是土地私有化。但正如同其他政策领域，在中国，一项政策从形成到执行，中间不可避免会有很多变数，甚至会有质的变化。政策的实际效果并不取决于这项政策的制定者的本意，而是实施过程中的多种因素。

　　一项原意不在私有化的政策，一旦到了实际执行过程也有可能变成私有化。上世纪90年代中期之后，中央政府实行“抓大放小”的国有企业改革政策，当时也反对国有企业的私有化，但是在实际执行中则变成了恶性私有化。

　　不管怎样，对这样一项具有长远而深刻影响的政策，如果没有一整套配套措施，政策很容易变质，一项原意是赋权农民的政策会不知不觉地演变成为一项道道地地的赋权资本的政策，意在让农民受惠，实则对农民的大举剥夺。

　　人们对这种演变的担忧并非毫无道理。政策还没有正式开始，一些媒体就已经开始高调谈论“土地和资本的结合”、“土地的资本化”、“农村资本时代的来临”等等。别的不说，这至少从一个侧面表明资本对农村土地的虎视眈眈的一种状态。

寻求农村发展新动力

　　农村土地制度的深化改革有其必然性。土地流转制度的意义至少可以从三个方面来看，一是要保证农民的权益，二是寻求农村发展的新动力，三是中国社会发展的大趋势。

　　先说第一方面。这些年来，由土地所牵涉到的问题越来越严峻。地方政府、资本和地方居民之间围绕着土地问题的矛盾非常突出。往往是地方政治权力和资本权力一体化，剥夺农民的土地权，造成了官员和资本在土地问题上的严重腐败。

　　在很多地方，由土地问题引发的群体事件不断发生。尽管有中央政府的各种努力，但还是不能保障农民在土地方面的权利和权益。从这个意义上，很多研究农村问题的学者多年来一直在提倡土地的私有化。因为理想地说，土地的私有化是保障农民土地权的主要机制。

　　土地流转制度对农村发展的新动力更具意义。中国改革从农村开始。早期农村以土地承包为核心的改革取得了巨大成功，农民收入大为增加，缩小了城乡之间的收入差异。但后来农村的发展逐渐失去了新动力。

　　上世纪90年代的发展重心在工业。直到本世纪初，中央才再次大力关切农村问题，把“三农问题”提高到议事日程。这些年来有大手笔的农村改革举措，包括建设社会主义新农村，免掉农业税等方方面面的改革。但农村的发展还是没有很大的新动力。

　　到去年，城乡居民收入比已经扩大到3.33比1，为改革开放以来最大差异。土地流转制度的实施可以说是希望这一制度能够为农村的下一步发展提供巨大的动力。

农民和资本之间的公平交易

　　从更宏观角度来看，土地流转制度也符合社会发展的大趋势，那就是工业化和城市化。从各国发展的经验来看，农村问题的根本解决还是要依靠工业化和城市化，就是说只有当工业化和城市化有能力吸收大部分农业人口的时候，中国农村问题的解决就有了希望。实行土地流转显然是符合工业化和城市化的需要的。

　　但是土地流转制度的合理性是建立在这样一个判断之上的，即农村土地制度限制了农村的经济发展。无论从价值还是经验角度，这个判断是否合理，是可以加以争论的。

　　土地是农村所有问题的重中之重，不仅是农村稳定而且也是政治稳定的基础。土地问题解决得好不好直接影响到政治问题。土地流转制度实施得好，可以推进农村的发展；实施得不好，就会成为社会不稳定的根源。

　　中国不同地区对这一制度的需求并不一样。在沿海工业发展和城市化较高的地区，土地流转的需求非常突出。实际上在这些地区，土地流转已经在进行。在那里，工业和城市化能够吸收农村剩余劳动力，即使没有新的政策，只要具有实际合理性，事实上的土地流转还是会继续下去。对这些地方，土地流转制度只起到把事实上的合理性转化成为法理上的合理性罢了。

　　对工业化和城市化较低和贫穷的地区，土地流转必须直面一个人们似乎不愿面对的问题，那就是农民的理性。在贫穷的情势下，很多农民会在土地问题上作出非理性的行为。

　　现实地说，在农民和资本之间并没有一场公平和理性的交易。在土地流转过程中，地方政府和官员必然是另一个重要角色。并且也可以预期，地方政府和官员肯定站在资本一方。在一些地方，甚至地方政府本身就是资本拥有者。一旦资本和地方政府要求流转农民的土地，什么样的困难和来自农民本身的阻力都是能够加以轻易克服的。

　　因此，要促进农村生产力的发展，不仅仅需要土地流转政策上的配套，而且更是政治上的配套。如果土地流转制度要赋权农民，那么就是要让农民成为农村经济的主体，他们就必须享有农村土地、金融保险、农产品加工、销售流通、技术服务等方面的主权。

　　资本并非农村的对立面，农村的发展需要资本。问题是谁是主体？赋权农民就是要以农民为主体，引入资本。一旦资本成为农村的主体，问题的性质就会发生变化。

　　这里就涉及到政治问题。中国的农民到现在还是个体。农民要成为主体就要组织起来。那么在这方面，中国政治上的条件成熟了吗？可能没有。日本和韩国等农村发展的成功，不仅仅是这些国家的农村政策问题，更是政治条件问题。有组织的农民对资本力量构成一种平衡。但在中国，达到这种平衡的希望并不大。

制度创新不能流于变质

　　对规模经营的期望也不能太大。中国的经济学家往往是纸上谈兵，很多理念不见得会成为现实。在传统中国，一次又一次的土地集中最终导致的是大量的农民流离失所，走上造反的道路。

　　土地集中只是近现代农业的其中一个因素。不是所有的土地集中都能导致规模农业，也不是只要土地私有化就会导致近现代农业。规模农业需要许许多多制度和政策因素的配套。只有新自由主义经济学才把土地产权的重要性提高到不可想象的地步。

　　更为现实的问题是，中国的城市已经做好了准备来接受大规模土地流转所产生的大规模的流离农民了吗？农民并非注定要绑在那一块并不能使他们足以温饱的土地上的。问题是没有了那块土地，他们又能够去哪里？土地流转出去之后，那么多农民去哪里？他们要去城市，但城市并不想接纳它们。

　　很多年来，中国有一亿几千万的农民工为中国的整体经济，为城市建设做出了无限多的贡献，他们都尚未被接纳，还是到处在流浪。实际上，如果被接纳，今天的中国也就不会有“农民工”这个概念了。

　　农民工这个概念完全是人为政治构造，是城市拒绝接纳农民的政治象征。那么，流转了土地之后，农民干什么呢？无产者是他们唯一的选择。

　　农村的改革的确必须深化。这里需要很多方面的制度创新，土地仅仅是其中一个因素。上世纪90年代中期以后国有企业改革设计得非常好，但结果变了样，导致大量国有资产的流失和城市新贫民的产生。同样，土地流转也是一个很好的设计，但如何能够保证政策在实施过程中不会从赋权农民转变成赋权资本呢？如果没有这个保证，其产生的结果可能是谁也承担不了的。

作者是国立大学东亚研究所所长

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《联合早报》