农村土改“一转就灵”？

(2008-11-02)

　　● 于泽远 北京

　　30年前的冬天，中国最高层和最低层都在暗中图变。在最高层，以邓小平为首的改革派在中央工作会议上向以华国锋挂帅的“凡是”派全面摊牌；在最低层，安徽凤阳县小岗村的18名农民战战兢兢地在一份土地包产到户的“生死契约”上按下红手印。结果，他们都创造了历史。

　　经过中央工作会议上40多天的较量，邓小平领军的改革派彻底击败了“凡是”派，并打铁趁热召开了中共十一届三中全会，拉开了中国改革开放的大幕。

默许小岗村农民“包产到户”创举

　　但由于高层政治的神秘性，小岗村的农民当时并不知道改革派已在中央取得胜利，甚至不知道中央是否有改革派，他们只是感觉杀头坐牢的风险离他们越来越远。几个月后，中共凤阳县委书记陈庭元在县委工作会议上正式宣布，对小岗村农民的包产到户“不制止、不宣传、不推广”，默许了小岗村农民的创举。

　　1980年1月，中共安徽省委书记万里视察小岗村，批准小岗村的经验可以学习。包产到户迅速蔓延。同年4月，邓小平对万里等人说，包产到户不会影响社会主义制度的性质。中国农村掀起了包产到户的高潮，毛泽东组建的人民公社集体劳动制度在经过20多年的实践后被中国农民抛弃。

　　随着包产到户的合法化，官方给它起了个更正式的名字：家庭联产承包责任制。作为农村经济体制改革的第一步，家庭联产承包责任制使毛泽东时代饱受人民公社“大锅饭”之苦的中国农民重新获得土地经营权，重新认识“多劳多得”这一被人民公社“一大二公”制度扭曲了的人类基本价值。农民生产的积极性被重新激活，2亿5000万绝对贫困的农民吃上了饱饭。歌星彭丽媛演唱的《在希望的田野上》响彻长城内外、大江南北。

　　到1983年，中国农村普遍实行了以家庭承包经营为基础、统分结合的经营体制。官方统计显示，从1978年到1984年，中国农业产出平均每年保持了7.7％的增速。1984年与1978年相比，农业总产值以不变价计算增加了42.23％，其中约有一半来自包产到户改革带来的劳动生产率的提高。“一包就灵”成为中国改革最成功的措施和深入人心的口号。

包产到户只能解决温饱

　　1984年，中共提出土地承包期一般在15年以上，家庭承包制被确立为中国农村最基本的生产经营制度；1993年，中共承诺第一轮土地承包到期后再延长30年不变；不久前结束的中共十七届三中全会再次承诺家庭承包制将长久不变，表明中共决心继续沿用以家庭承包为核心的土地使用制度。

　　但是，包产到户改革只是解放了被乌托邦式的人民公社制度长期束缚的生产力。事实上，在1958年毛泽东推行公社化之前，以家庭为单位的生产经营模式一直是中国农村的主流。换句话说，包产到户不过是在土地国有的大前提下回归农村传统的生产模式，它对农村经济发展和农民收入提高的作用必然有限。因此，包产到户在1980年代中期解决了农民温饱问题之后，很难再给农民带来更多的实惠。而1980年代中期之后，中国城市改革步伐加快，农村再次被远远抛在后面，城乡居民的收入差距也再度拉大。

　　1990年代以后，中共高层发布多个文件、出台多项优惠政策，包括2006年取消有2600年历史的农业税，试图推动农村经济发展，提高农民收入，但效果都不理想。1997年到2003年，农民收入连续七年增长不到4％，不及城镇居民收入增量的五分之一；大多数农民的收入持续徘徊甚至减收，农村各项社会事业也陷入困境。2002年，中共湖北省监利县棋盘乡党委书记的李昌平用13个字概括出中国农村的危机：“农民真苦，农村真穷，农业真危险。”这表明，在包产到户带来的红利消失后，“三农”问题再次成为拖累中国发展、威胁社会稳定的最大难题。

土地流转或使农民失去土地

今年10月，中共十七届三中全会通过一份1万5000多字、面面俱到的农村改革决定，其中较新的内容包括允许农民土地承包权流转、建立农村金融体系等。决定还提出，2020年农民人均纯收入比2008年翻一番的具体目标，受到舆论的热捧。有媒体将土地流转说成是新一轮“土地革命”，认为土地流转将改变土地分散、经营落后的现状，发展现代农业，同时给农民带来财产性收入，帮助农民脱贫致富。

　　但土地流转能不能像30年前包产到户“一包就灵”那样“一转就灵”？土地流转能否成为解决“三农”问题的一条新路？答案恐怕并不乐观。在人多地少的中国农村，每户农民承包的土地数量有限，大多数农村土地都位于偏远地区，加上农村土地在名义上属集体所有，土地流转的定价权往往操持在政府和村委会干部手中，只有土地承包权的农民显然处于弱势地位。因此，土地流转不但很难让农民致富，搞不好还让他们失去土地保障，成为流民。

　　至于2020年农民人均纯收入比2008年翻一番这一被官方媒体赞为“真金白银”的惠农目标，乍一听确实宏伟，但一仔细分析又有些令人失望。即使这一目标能够实现，也不过意味着今后12年内农民人均收入平均每年增长6%，这对农民虽然是好事，但在过去的12年，即从1996年到2007年，农民人均收入平均每年增长5.5%，而正是在这12年中，中国城乡居民的收入差距越拉越大，“三农”问题越来越突出。

城乡二元体制是障碍

　　其实，中国农村落后的根源还是“两大矛盾”，即人多地少和把农民作为“次等公民”的城乡二元体制。人多地少和土地流转都需要大批农村劳力走出村庄，实现非农业就业，而城乡二元体制仍在妨碍农民进城就业定居。近些年打破城乡二元结构的呼声越来越高，高层也要求城市消除农民进城务工的障碍，进城务工的农民人数大幅上升，在城市建筑业和服务业中，农民已分别占80%和50%。但城市对这些务工农民施行“经济接纳，社会排斥”，在获取农民廉价劳动力的同时，不让他们享有和城市居民相同的工资、子女教育、养老和医疗保险待遇，使他们难以在城市扎根。

　　中共十七届三中全会虽然强调要破除城乡二元结构，推进城乡经济社会发展一体化，但并没给出时间表。可以预计，城乡二元体制仍将继续存在，农民要拥有和城镇居民相同的权利还有很长的路要走。

官权滥用　农民没有维权组织

同中国其他各项改革一样，农村改革另一个难以克服的障碍就是官权、特权过剩、民权衰落。地方政府通过控制土地所有权以计划经济手段征用农民承包的土地，然后以市场经济手段把土地卖给开发商，获利的当然是政府官员和开发商，受损的则是农民和名义上的土地公有制。同时，庞大的县乡基层官员队伍也要通过向农民收费才能生存，而以前进行的几次精简基层官员的改革都没有成功。

　　面对被滥用的官权，农民并没有自己的维权组织。中国国务院发展研究中心农村部部长韩俊认为，农村目前最大的问题在于治理结构不完善，农民的利益表达渠道不畅通。官方应该相信农民的政治理性和经济理性，让农民组织有序表达农民的利益需求。

　　不过，这类诉求并不是官方急于解决的问题。虽然高层知道农村基层政权问题不少，但农村社会的稳定离不开现有体制的维持，乡村行政改革暂时只能停留在文件上。

　　尽管面临一些困境，但中国农民在过去30年中解决了几千年难以解决的温饱问题，并且大规模走出世代束缚自己的土地。这些主要源于农民创造精神的历史性变化，才是农村继续进步的动力和基础。

《联合早报》