土地流转制度与中国政治社会的改革

(2008-11-04)

　　中共十七大三中全会推出《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，决定了土地流转制度是新一轮中国农村改革的轴心。很快，海内外对这个文件给予了前所未有的关注。

　　和其他方方面面的改革不一样，农村的改革可以说是少数几个带有全局性影响的改革。正因为如此，对新的改革或抱有高度的期望或表现出极大的担忧，都是正常的现象。重要的是改革者能否保持清醒的头脑，既不因为叫好声而飘然，也不因为批评声而止步不前。

　　对土地改革抱乐观态度的是改革者。很简单，如果没有对这一改革有良好的预期，就不会主张改革了。

赋权、收入与土地改革

　　土地问题是农村的根本性问题。的确，“三农问题”中很多问题的解决必须从土地入手。首先，农村党政官员在土地问题上的腐败。地方政权利用手中的权力任意征用农民在土地，农民在土地方面的权益得不到任何保障。这方面的问题似乎越来越严重，已经造成了农民和地方政权之间的高度紧张，从而也对整个政权造成压力。土地改革就是要赋权与农民。

　　其次是农民的收入问题。很多年里，农民收入没有实质性的增长。尽管中央政府在这些年里做了很多努力，例如免掉土地税，但并不能从根本上解决农民的收入问题。土地流转或者资本化显然可以是农民收入的一个很大来源。反之，如果土地不能资本化，地方政府实际上一直在通过各种方式掠夺农民的土地。

　　再次，土地改革也是农村本身的生产方式的转型所需。农民现在是小规模经营，仅仅依靠土地，尽管可能求得衣饱，但不会有很大的变化。正因为这样，在工业发达的地区，很多农民已经离开了土地，也在一定程度上导致了土地的荒废。决策者希望通过土地流转在纠正这个问题的同时造成规模经营。

　　说到底，土地流转制度（甚至因为过于敏感而不能正面提出来的私有化问题）是工业化和城市化大趋势所需。工业化和城市化是解决“三农问题”的必经之路。

　　不过担忧者也并非没有道理。一是中国仍然欠缺有效法治的保障。在实施这个新政策过程中，如何保护农民的利益是个大问题。如果土地的支配权仅仅从地方政府之手转移到资本之手，对农民来说，不会有什么不同，因为地方政府和资本这两者本来就是一体的。所以，必须预防农民再次遭掠夺。

　　其次，正因为资本和地方政权的强势，农民在土地流转问题上的“自愿”很难得到体现和保证。这里，“自愿”并不意味着理性。如果城市居民在资本诱导下，把国企股份廉价卖掉，农民也会在各种情形下把土地以任何形式处理掉。

　　其三，人们也不能高估农民的自我忍受能力。尽管实行市场经济已经多年，但大多数中国人并没有准备好接受市场规则的心理和能力。城市居民也一样。在股票市场、房地产市场，一旦出了问题，城市居民还是要找政府来解决。农村也早已出现这样的问题，例如在集资问题上。

　　无论是城市居民还是农民找政府就地解决并非毫无理由，因为中国并不存在一个完美的市场，或者一个好的市场制度。市场是一个受操纵的市场，权力和资本都可以任意操纵市场的运作。

　　其四，土地流转出去了之后怎么办？这个问题更为严重。例如这次金融危机已经对中国的企业产生了很多影响，大量企业的倒闭造成了大量农民工的回流。如果仍然有片土地，农民可以可以借土地为生。没有了土地，那只好成为无业流民。在这个意义上，土地就是稳定器。如果这个稳定器不再存在，那么土地问题很快就会演变成社会政治问题甚至危机。

农村改革是各方面的动力机制

　　正因为争议比较大，出台这个政策的决策者和有关部分似乎开始倾向于谨慎和保守，开始在推广这个政策的范围、方式和各种限制举措上作文章。这些很有必要，因为决策者很难预见得到这一政策的负面效应。大家各自从不同的角度出发来预见问题，就可以给决策者一个参考。

　　但从现在看，一些批评者开始有倾向把农村浪漫化，名为为农民利益着想，但实际上会阻碍问题的解决。例如一些人认为土地的问题并非农村问题的核心问题，农村问题的解决就是要对农村有大量的投入，给农民各种权利。这是要通过把农民和土地永久地绑在一起，使得农民和农村永久化。

　　也有一些人开始把农民看成是一种“特权”，要把农民这个社会群体永久化。从历史的角度看，除了把农业、农村和农民浪漫化之外，这些都不可能是解决之道。“三农问题”的解决最终必须依靠大量的农村劳动力从农村和农业转移出去，就是工业化和城市化。

　　新的土地改革的困难并不在于土地流转本身，而在于与之相关的配套制度改革。土地改革是一个系统工程，没有配套改革，就很难达到原来的预期。正是因为土地改革有“牵一发动一身”的功能，其能够促成其他方面的改革。

　　实际上，农村改革从来就是中国各方面改革的动力机制。中国的改革从农村开始，农村的改革为其他很多方面的改革提供了莫大的动力。如果没有农村改革，很难想象城市改革能够顺利进行。

　　农村改革更是促成了农村本身的巨变。家庭联产土地承包制马上导致了计划经济时代建立的农村人民公社和生产队制度的解体。旧制度的解体导致了制度创新，农民的实践和中央政策的结合造就了今天人们所看到的中国地方民主制度。

　　承包制也为农村人口的流通创造了条件，农村过剩劳动力进入城市市场，造就了成千上万的农民工。不管从哪个角度来看，劳动力优势是中国经济崛起最重要的一个因素。

　　可以相信，如果执行得当，这次土地改革可以再次成为社会政治体制改革的巨大动力。例如，户口制度的改革，呼声已经有年，也的确发生了一些政策层面的变化，但体制层面的变化仍然缺失，农民工还是农民工。

　　和西方比较，农民工是中国人为制造的一个社会群体。中国的工业化速度前所未有，也吸收着大量的农村劳动力，但并没有像西方社会那样改变着农村的性质。

　　举例来说，一个从密西西比来的农民如果在纽约找到了一个工作，那么就可以享受作为一个纽约公民的权利，同时马上减少了一名农业人口。那么中国呢？成千上万的农民工已经在北京、上海、广州等城市工作了十多年甚至更长，但他们还是农民工，还是不能享有城市居民的公民权。

　　曾经看到一些中国经济学家论证为什么中国还需要保持农民工这个群体，因为在他们看来，农民工是中国经济发展的优势。这里，人们看不到些许道德感。这就是总理温家宝多次抱怨中国为什么没有穷人经济学家的背景。

执政的道德基础会出现问题

　　中国的第一波工业化牺牲的是农民，第二波工业化牺牲的也同样的是农民。第一波工业化把农民固定在农村，第二波则把农民引入城市。如果这种状况不能得到改变，执政的道德基础会出现很大的问题。

　　这就是说为什么说土地改革可以成为政治改革和社会改革的新动力。不能说有关方面对农民工的重要性没有认识，因为党代表大会上已经有了农民工的代表。就是说，已经承认农民工是个独特的社会群体，具有政治参与权。但即使这样，在道德意义上仍然有问题。

　　为什么农民工不能成为城市居民？不能享受城市居民的权利？农村的医疗卫生、社会保障和教育等等问题的解决都等待着政治社会改革。国家的工业化依靠牺牲农民的利益积累了大量的财富，但为什么这些财富不能回归农村呢？经济越发展，为什么越来越多的人看不起病？贫穷人家的子弟的接受各种程度的教育越来越难了呢？

　　很容易理解农村和相当多的城市居民为什么在复兴着毛泽东思想。他们已经把毛泽东思想视为是一种穷人的权利哲学。

　　如果光从发展国民经济的角度来考量土地改革就会有很大的偏差。如果没有社会政治的改革，土地的资本化就会变成农民的无产阶级化。但如果能够把土地制度和中国社会政治体制的改革联系起来，那么土地的改革就会变成巨大的进步动力。这既符合农民的利益，也符合中国政治社会发展的大趋势。

　　作者是国立大学东亚研究所所长

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《联合早报》