● 韦弦（北京）

　　今年以来，布什访华、胡锦涛和江泽民相继访美，是中美关系中最具象征意义的事件，标志着两国关系逐渐走上正轨，逐渐显现理性色彩。

　　进入21世纪，由于美国全球性超级大国的地位日益展现，加上其追逐霸权的欲望非常强烈，美国出现的国际政治国内化、国内政治国际化的趋势也日益明显。美国政治家出于竞选需求，不仅把国内问题炒得天翻地覆，而且有时候还对国际问题大加利用。

　　与此同时，与华盛顿打交道较多的国家也发现，它们与美国关系不仅仅取决于美国政府如何看待两国关系及其战略逻辑，而是日益和美国国内政治紧密地纠葛在一起。国内政治和国际政治互动的后果是，影响美国对外政策的因素越来越多，越来越复杂。

　　在中美关系上，上世纪90年代以来，人们对两国关系难以判断，甚至无所适从，其中一个重要原因就是美国对华政策的国内政治基础在改变，导致决策机制和过程也发生变化。有专家判断，70年代以尼克松和基辛格为核心的强调战略利益的精英决策小圈子，已经扩展到多元、多员、多层、分散的新格局，越来越多的人和社会阶层加入到对华政策的决策进程中来。看上去，美国对华政策的根本利益似乎越来越模糊，美国人似乎越来越难以达成共识。

　　所以，近年来，美国对华政策所释放的信息自相矛盾，有人主张全面接触，也有人主张遏制中国。面对这种矛盾的态势，人们就有必要很好地分析影响美国对华政策的各种因素。

总统的外交权

　　美国总统的外交决策权主要来自下面几个因素。第一是宪法所赋予的众多权力，包括三军总司令、头号外交家、行政首脑、国家元首，等等。

　　第二，总统拥有五项重要的外交政策人事任免权，这是其外交决策权的主要来源之一。美国总统有权任命总统国家安全事务特别助理、国务卿、国防部长、中央情报局长和财政部长，他们是美国行政部门中五个最重要的对外政策机构的负责人。总统的任免权决定了他当政时期的对外政策走向。

　　第三，国会权力的日益分散，为总统行使权力提供了机遇。200多年的历史，已使国会的内部利益呈现出极端多元化的倾向。利益的多元化必然导致权力的分散。这不利于国会权力的扩张，反而有利于总统填补在行政部门与立法部门互动中的权力真空。

　　第四，党派力量的虚化。根据美国政党政治的运作特点，民主党和共和党不过是选举党，没有长期固定的组织形式，没有长期固定的党员，甚至没有固定的政见。与国外政党相比，政党的虚化使美国总统能成功地行使权力而很少受到党内的掣肘。

　　第五，强大的民意支撑。总统是民选产生，往往具有很强的个人魅力，在选民和全国人民中的威望也很高，这也是他们得以行使权力的强有力后盾。

　　正是因为拥有上述权力，美国总统成了外交政策、包括对华政策最重要的主导者与实践者。近30年来，美国对华关系中几乎所有重大决策，都是由总统倡导并实施的。

对华政策的周期律

　　当然，美国总统也面临着许多约束，虽然很有权势，但并不那样显赫。除了国会以外，利益集团、思想库、大众传媒、乃至民众的主流态度，都会对总统的外交权产生制约。基于权力受到多方制约，我们发现，美国总统在任期内的权力大小有一个周期性的态势，从而导致对外政策也有周期性，对华政策自然如此。而这种周期有大小之分。

　　关于这个观点，笔者1999年曾在《早报》上有专文论述。简单地说，小周期是指总统的任职周期。尼克松以后的历任总统，在其任职初期，对华态度都比较强硬，而随着任期的进展，其对华态度渐渐友好，渐趋理性。

　　大周期是指总统选举造成的政策周期。我们可以看到，从里根、老布什、克林顿到小布什，无论他们执政期间对华政策如何，他们都是通过主张对中国采取强硬政策而上台的。与此同时，在任总统为了竞选连任也往往迁就反对派，在对华政策上有所倒退。当然，在竞选的大周期中，也有另一种小周期的存在。即在初选时，反对党候选人的反华言辞激烈，锋芒毕露，而到了全国选举前，其反华力度会有所缓和。

　　透过美国对华政策周期性的行为，我们瞥见了国内政治国际化、国际政治国内化的趋势。美国的外交政策，包括对华政策很容易成为政治斗争的牺牲品，而真正的国家利益却往往被忽略。

国会的外交权

　　除了总统之外，与中美关系有关的最聒噪、最无序、最强烈的声音，就是来自国会。回顾中美建交以来美国对华政策制定的历史，可以很清楚地看到，国会有不可忽视的作用。根据美国宪法和政治体制的演变结果，国会的外交权大致包含如下几个方面。

　　第一，外交立法权，包括批准与外国缔结的重要条约，并针对某一具体的对外政策进行立法。美国的《与台湾关系法》以及《与香港关系法》，就是国会的“杰作”。

　　第二，外交活动的监督权与调查权。国会对公共政策事务拥有监督权和调查权，包括确保总统“忠实履行法律”的权力。

　　第三，外交建议与赞同权。在宪法允许的范围内，参议院有权对总统的任命或签定的条约提出建议或表示赞同。

　　第四，外事经费拨款权。根据美国宪法，国会在立法和拨款问题上有最终决定权，这就保证了国会在大多数对外政策制定过程中的作用。多年来，国会渐渐学会了利用财权来操纵和影响对外政策。

　　第五，外贸管制权。宪法规定国会有“管理合众国与外国的贸易”的权力，这使国会在对外贸易上拥有比总统更大的权力。

正是因为拥有上述权力，国会在对华政策的制定与执行中，不仅是重要的参与者，甚至左右着政策的倾向与效益。

分权与争权

　　除了诸多权力外，在实际运作中，国会还可利用其在国内的巨大影响力，以决议案的方式，就外交问题通过一些不需要提交另一院通过和总统签署的文件，表达对某一问题的关注，影响社会舆论，进而影响总统的对外政策。中美建交以来，此类文件不胜枚举。

　　总统与国会各自拥有的权力与权利是影响对华政策的决定性因素。更重要的是，美国对华政策的基本走向与倾向，不仅取决于总统与国会的权力，更决定于总统与国会之间的互动关系。许多年来，我们发现一个矛盾现象，许多人甚至分不清美国的外交政策到底是什么，或者说到底谁说了算。美国政府是一个态度，而国会是另一个态度，甚至大相径庭。

　　为什么会产生这种现象呢？因为美国宪法并没有把对外政策领域中的权力全都赋予国会，也没有全都赋予总统，而是在两个政权分支中实行了分权。宪法的设计者希望这种分权，能够达到一种权力分享与制衡的理想状态，但结果却造成了争权，导致了冲突与纷争。

　　自建交以来，中美关系每前进一步都迈得很艰难，主要是因为美国总统和国会长期在对华关系上处于扯皮的状态。国会在对华、对台政策制定过程中，有着强烈的干预欲望。没有国会的支持，总统对华政策的每一项决定都很难执行，正因如此，历届总统在考虑对台政策时，对国会都有所顾忌，有所妥协。事实证明，总统和国会的关系，很大程度上影响了中美关系和美台关系。总统与国会关系融洽时，美台关系往往受到冷落；总统与国会关系龃龉时，美台关系也相应受到重视。

总统手中的牌

　　值得注意的是，尽管国会常常在对华关系上找总统的麻烦，但政府的对华政策也被用来对付国会。与此同时，总统与国会的矛盾，也会被总统用来同中国讨价还价。美国许多总统往往以“国会反对”为借口，在一些重要问题上对中国持强硬立场，或者干脆说某些提升美台关系的行为是国会压力下的产物。所以，总统和国会在对华政策上的交锋，是在演双簧。

　　以克林顿政府的对华政策为例。从表面上看，民主、共和两党往往在对华政策上互相攻击，其实攻击者也常常受利用或借助，被攻击者也常常利用或者借助攻击者。所以，尽管总统和国会在对华政策方面确有分歧，但这种分歧很容易成为总统的工具。从这个角度看，美国总统和国会的对华政策往往是“相反相成，相争相辅”。这或许就是美国三权分立政治体制的微妙之处吧。

　　美国总统与国会是外交政策，包括对华政策的主要决策者和影响者，但任何一项外交政策的具体操作都是要由执行机构来完成的。这些机构包括国务院、情报部门、军事部门、对外经济机构，特别是国家安全委员会。这些机构直接影响着对华政策的实施力度与效果，同时还通过各自的渠道影响着对华政策的制定。

国务院独领风骚

　　始建于1789年的国务院，是美国外交政策最重要的执行部门，其地位在政府各部中首屈一指。国务院成立之初，只有七个半人组成的工作班子和每年7961美元的预算。但200年后，国务院雇员已经超过2万4000人，预算为40亿美元，操纵着遍布国内外的200多个外交使团。

　　直到二战前，美国国务院一直是负责外交事务最重要、也几乎是唯一的机构。美国外交政策在国务院内制定，由国务院成员操纵，并由大使们和国务院其他人员在国外执行。

　　50年代末，虽然指导外交政策的权力开始流向其他行政机构，权力中心也向白宫转移，但国务院仍然是专职外交机构。

　　根据国务院组织结构和职能配置，直接影响外交政策，包括对华政策的是国务卿。他通过正式的工作渠道、国家安全委员会，甚至通过与总统的私人关系，来直接影响对华政策。

　　对华政策的执行和操作，主要由主管东亚事务的助理国务卿以及涉及中国事务的副国务卿负责。这些副国务卿和助理国务卿的专业背景、行为方式乃至个人好恶，都直接影响着中美关系的具体层面。

　　此外，美国驻华使馆和大使也是国务院的一部分。他们的工作内容和方式，决定着美国对华政策的基本倾向，而他们向华盛顿报回的信息与看法，是制定对华政策的重要依据和参考。

情报与军事机构的神秘威力

　　在美国，具有情报工作性质的重要行政机构，包括陆海空情报委员会、国家侦察署、国防情报局、国务院情报研究所、联邦调查局、中央情报局等。据报道，美国情报网的雇员超过15万人，每年所需开支多达300亿美元。情报系统提供的信息影响着外交政策，当然包括对华政策。美国政府需要通过情报来决定对华政策，权衡利弊得失，从而作出有效选择。

　　其实，情报也是一种制约。一方面，关于中国的情报内容影响着美国政府对中国的基本判断，另一方面，情报来源的局限性、选择性和倾向性，也制约着行政当局了解中国的视野、角度。

　　军事机构在美国外交界的影响是不容忽视的，处于核心地位的有两个部门，其一是国防部，其二是参谋长联席会议。在政策层面上，军事机构可以通过各种情报分析、研究和建议，来左右外交政策，而国防部长和参谋长联席会议主席，都是对华政策的重要决策者。

　　例如，1995年，允许李登辉赴美进行“私人访问”的决定，就是在克林顿总统与国务卿克里斯托弗、国防部长佩里和总统国家安全事务助理莱克秘密讨论做出的。

　　在实践层面上，军事机构通过军事外交和军事行动两种形式来影响对华政策。它一方面企图影响中国军事和外交政策的走向，另一方面还通过加强与其它亚太国家或地区的军事关系，来牵制中国，并在必要时实行遏制。

　　特别值得注意的是，二战后美国形成了一种特有的军事－工业－科学复合体。这个复合体对外交政策、特别是军事安全战略发挥着重要影响。它由四个部分组成：国家行政部门中的军事机构、军工业、国会、军事学术及科学团体。行政部门的军事机构需要武器设备，军工业需要利润，国会议员需要为自己选区内的军事基地和国防工业提供就业，科学研究部门则需要大量拨款。

　　由于利益互补，上述四个部门相互依赖、相互渗透，相互合作。这种错综的关系曾经极大地影响着中美关系。例如，1992年老布什总统向台湾出售150架F－16战斗机的决定，既是出于大选需要，也是通用动力公司和洛克希德飞机公司进行游说的结果。进入90年代，我们可以发现这样一种规律，“中国威胁论”达到高潮的时候，也就是美国国会讨论预算的时候。因为，一旦有了“敌人”，军工产业集团就可以财源滚滚。

经济因素是压舱物

　　贸易全球化之后，经济因素也迅速成为国家关系中最优先考量的因素。在对华关系中，越来越多的行政机构在发挥作用，包括财政部、农业部、商务部、能源部、联邦储备委员会、国际开发署、和平队、劳工部、国际贸易委员会、经济顾问委员会、管理和预算办公室、美国贸易代表办公室等。

　　中美建交以来，两国经济关系最稳定，发展得也最快，甚至被称为两国关系的压舱物。对于双边贸易纠纷，美国对外经济部门直接介入，至于对华贸易政策，它们更是直接参与决策。在许多重大问题上，美国对外经济部门发挥着直接作用，甚至决定性的作用。关于中国加入WTO的谈判，美国贸易代表亲自出马；对华贸易的基本政策，包括各种进出口管制，则由商务部直接制定。

　　笔者非常愿意谈谈一个非常特殊和重要的机构。它不是决策机构，却对外交政策有着最后的影响力；它也不是政府的职能部门，但却具有协调各职能部门的权能，这就是国家安全委员会（NSC）。

超级核心决策圈

　　美国国家安全委员会是在1947年根据《国家安全法》设立的，是总统与高级安全幕僚、内阁成员讨论国家安全和对外政策的最重要论坛。从杜鲁门总统开始，国家安全委员会一直为总统的安全和外交政策提供建议和帮助，事实上已成为总统协调外交政策的重要助手。其成员通常包括：总统、副总统、国务卿、国防部长、参谋长联席会议主席、中央情报局长和国家安全事务助理等。

　　国家安全委员会基本上是向总统提出建议，而不是替他作出决定，但其影响力却绝不限于此。一方面，它在行政上隶属于白宫；另一方面，它又聚集了政府中的重要成员。这就从制度上保证了它在安全政策和外交政策制定过程中的中心位置和主导地位。

　　事实表明，从1947年创建以来，国家安全委员会在制定外交和安全政策中不可缺少，而历任总统都希望通过它来提高其领导和协调外交事务的效率。

　　国家安全委员会主席是总统，但另一个非常有权势、炙手可热的人物是总统国家安全事务助理。1947年的《国家安全法》根本就没有设立这个职务，也没有规定它的职能。直到1953年。这个职位才正式设立。此后近半个世纪，国家安全事务助理的作用得到了扩展，基辛格和布热津斯基是其中的佼佼者，他们把这个职务的权力发挥到了极致，而且还使之蒙上神秘色彩。中美关系的解冻就是由基辛格一手操办的；而布热津斯基后来的访华，更是敲定了中美建交的基本原则。

　　美国外交政策的执行机构有很多，他们之间的权限、职能和互动，构成了对华政策的制定与执行过程。但是，即使在这样一个法治和法制的国家，我们依然能发现，对华政策制定也有人治色彩。

　　最明显的例证，就是国家安全事务助理与国务卿之间的权力之争。基辛格与尼逊的对外政策理念相近，所以在尼逊总统第一任期内，越过国务卿，直接与总统商定中美关系解冻的战略决策。而基辛格自己在当上国务卿之后，不仅在外交决策中继续保持了“最有权势者”的地位，而且还使国务院的作用明显提升。（明日续完）

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