大陆突发社会事件与管治困境

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　　五年前新闻媒体聚焦在安徽阜阳是因为那里发生的“大头娃娃奶粉”事件导致189名儿童患轻中度营养不良，12名婴儿死亡的严重事件。时隔五年，安徽阜阳再次成为媒体关注的焦点，因为那里又发生多名儿童因感染EV71肠道病毒而死亡的事件。无独有偶，4月28日，中国东部的胶济铁路发生列车相撞重大事故，死亡人数已经上升到72人，另外还有400多人受伤。据悉，今年1月下旬，那段铁路线也发生过撞死18人的大事故。此外，西藏骚乱事件引起的连锁效应目前还在蔓延。 据媒体报道，早些时候，华中及华南大雪灾，遍及17个省市，受灾民众近八千万人，全国陆空交通一度中断；辽宁“蚁力神”造假败露，数十万投资者血本无归；陕西“华南虎照片真伪”事件一波三折；山西、山东等地矿难接二连三；物价上涨引发民众不满；中央实施《招标拍卖挂牌出让土地使用权规定》，但不少地方政府仍让他们属意的开发商轻易拿到大片土地；多年以来，各地民众不满地方行政而到上级机关“讨个说法”的“上访”活动有增无减。 种种社会事件表明，或上有政策下有对策，中央政令走不出中南海，政令不通，对地方失控；或地方诸侯对该干预的不干预，该惩办的不惩办，不作为就是不能为，执政能力岌岌可危。

　　高层警告中共面临管治危机

　　据本港媒体报道，十七届中共中央政治局去年11月27日举行第一次集体学习，主题是《完善中国特色社会主义法律体系和全面落实依法治国基本方略》。在学习会上，胡锦涛提出了当前中国各地出现的“管治危机”，在社会转型时期，党和政府的执政能力面临挑战。他要求从中央到地方的各级官员，要“增强科学执政、民主执政、依法执政的自觉性，不断完善中国特色社会主义法律体系，不断推进国家各项工作法制化”。他还提出要从“完善立法、严格立法、公正司法、自觉守法等方面扎实推进”，“实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益”。 早前，胡锦涛在2006年第十二次中央政治局组织生活会议上承认：执政党正面临着前所未有的三大危机的沉重压力和冲突。三大危机是：政治危机、社会基础危机和管治危机。三大危机互为牵动，但在某种程度上，管治危机更为根本，是危机中的危机。 有舆论认为，胡锦涛之所以会如此郑重地在此时此刻发出执政党面临着三大危机的警告，并提出管治危机是危机中之危机，是有感、有备而发的。

　　社会复杂化管治失灵

　　所谓“管治危机”，用中国社科院农村发展研究所研究员于建嵘的话说，是指国家在管理社会秩序的有效性存在问题。它和政治危机、经济危机是有区别的。政治危机主要是政治结构方面存在的问题，经济危机则主要是经济体制和运行方面存在的问题。此外，于还表示，管治危机主要有两大因素，一是社会不满群体的存在，一是管治能力的低下。 与此同时，中国政法大学宪政研究所所长蔡定剑认为，当前执政党的管治能力存在三方面问题：一是滥用权力，从媒体披露的事件看，一些地方政府滥用权力恣意妄为，随意侵害公民权利，违法滥权现象并没有被执政党自己及时发现、处理和纠正。二是政府效率低下，管理代价沉重。三是缺少科学、民主的现代管理方法。管理方法和手段还停留在过去经验的基础上，靠传统的人治、政策、行政命令和运动等方式开展工作。 管治是西方近年来兴起的概念。中国在市场经济改革后管治演变发生的重大原因，是经济改革后造成的管治真空，转型社会的复杂性和转变速度超出了国家系统的能力范围。由于绝对的权力地位和特殊的制度安排，中共肌体已出现部分病态，如不适应形势的需要，改革执政方式，就会走向另一次危机。

　　新一届政府力推问责制建设

　　据官方媒体报道，总理温家宝前不久在新一届中央政府第一次廉政工作会议上宣布，行政问责制是今年制度建设五项重点工作之一。此前，行政问责制已首次写入《国务院工作规则》，而在4月2日公布的《国务院2008年工作要点》中行政问责制也位列其中。此外，《党政领导干部辞职暂行规定》也已严格规范了“因公辞职”、“自愿辞职”、“引咎辞职”、“责令辞职”等范畴；《规定》指出，“党政领导干部因工作严重失误、失职造成重大损失或恶劣影响，或者对重大事故负有领导责任等，不宜再担任现职，本人应当引咎辞去现任领导职务”。 有分析指出，行政问责制这一重要现代行政管理制度，由此将进入一个加速发展的阶段。 然而，在问责制不断取得实效、深入人心的同时，时有发生的“问责秀”、“假问责”却是对问责制的无情嘲弄、对公信力的直接破坏。如何防范行政问责制在执行中走样、弱化？怎样才能最大限度杜绝“假问责”？这些在问责实践中暴露出的具体问题，是新一届中央政府进一步完善这一制度的突破口。 此外，行政问责制度相关的配套制度尚不完善，制约了行政问责制度的推行。信息的不对称，导致问责主体不能充分有效地了解行政行为的有效性和合法性，公众不能及时、准确了解行政问责程序。由此可见，问责制度作为现代行政体系的一个重要组成部分，需要和行政公开、依法行政等相关制度共同发展，互相推进。从这个角度来看，日后问责制度的完善也将是我国现代行政制度体系趋于成熟的重要标志之一。

　　强化公民监督机制 防止滥权

　　要解决中国管治困境，近来不少学者提出，首先要在克服民众不满方面下功夫，最基本的就是要建立公平公正体制，建立民意表达机制，允许和鼓励农民建立农会，工会应该真正成为维护工人权益的组织。其次，要建立科学的司法制衡制度，树立法制的权威，真正做到依法治国。这是解决中国政府管治困境对策的重点。目前，作为中国传统的国家管治基础的意识形态受到无法修复的冲击，而作为管治国家最重要的、具有工具性的法制体制又存在太多的问题。这个问题最直接的表现就是国家司法权力因体制性的原因被地方政治利益化了。司法当然与政治相关，这是基本的常识。但从国家管治的技术层面上来说，司法如果不能与政治特别是政治权力人物保持一定的距离，即使制定再多的法律，最终仍然是人治，不会走向法治。再次，要改进管治技术，提高管治水平，加强国家管治能力。 不过，也有学者认为，今日中央政府“鞭短”之痛，其实源于“口罩”之祸。党中央让全国媒体戴上了“口罩”，也使党中央戴上了“眼罩”，看不到全国真相。这也使中国政治出现信息结构不对称之弊，中央决策者对现实的状况都不能充分掌握，不断被诸侯蒙骗，形成一个恶性循环的信息链，也形成一个陷于管治困境的决策链。因此，要化解管治困境，就必须从中央做起，拿下全国媒体的口罩，才能拿下社会与中央的眼罩。 于此，从长远来看，中国必须推进向政治民主转型，建立起民众有利益表达机制，公民有政治参与机制，公权力有严格监督机制的新政治，由有效的政治体制，带出社会的进步，建立起社会管理新格局，这才能从源头上缓和社会矛盾，消解社会不稳定因素，建立出一个和谐而稳定的社会。

　　文韬