日、中救灾决策之异同

[薛理泰]　(2011-03-25)

　　笔者在凤凰网专栏发表了一篇题为《日本救灾能力的七不足》的文章以后，引起中国网民热议。许多网民认为中国处理灾情时弊端重重，指责该文贬低日本而褒扬中国，亦即长自己志气而灭他人威风。

　　须知，平日一国救灾行动是否高效、有力，涉及决策层的专业水准、处理紧急事务的执行力以及跨部门协调的能力。救灾行动是否快速奏效，往往在该国处理国际危机过程中，是衡量其应变水平之高低及能力之强弱的一个重要标准。

　　持平而论，中国救灾能力确实是相当高的。一条原因即中国政府是带着战备观念处理重大灾情的，救灾如同打仗。众所周知，解放军是救灾的主力军，既然军方视救灾如同打仗，其行动必然是高效、有力的。这方面，他国很难比拟。

　　即如汶川大地震，国务院抗震救灾总指挥部主掌救灾对策，指挥部办事机构的骨干就是解放军总参谋部作战部。由作战部主理救灾事宜，才能使得救灾对策高速付诸实施。否则，又如何能够在数日内从各军兵种调集大批兵力、物资，并调动诸种交通工具火速运往灾区呢？相信绝大多数读者都不清楚这一基本事实。

　　既然笔者关于日本应变能力不足的说法引起热议，笔者就谈谈对日、中两国决策机制的认识，以飨读者。

　　在往昔日本扩张的历史上，大时代产生了若干大战略家。日本首先与一个世界级强国结盟，在该国默许甚至支持下，在向周边扩充势力范围的过程中，蚕食鲸吞，为日后国力更上一个台阶埋下伏笔。其间，日本又巧妙地掌握一个“度”字，致使该强国日后发现事有蹊跷，却为时已晚。

　　例如日本始则争取俄国作壁上观，在甲午战争中击败中国以后，趁势插手俄国视为禁脔的东北；继而取得德国、英国的谅解，在日、俄战争中重创俄国，将东北夺为自己的势力范围；在一次大战期间，日本声称替英国维持在亚洲的既得利益，趁机攻占青岛，席卷山东，却又暗中胁迫袁世凯接受等同亡国的二十一条。

　　终于日本兵锋南指，侵犯了英、美等国在长江中下游的重大利益，这时英、美已经无法强力制止了。至今日本战略家谈到帝国时期文武韬略的成功之处，还是耳熟能详。

　　及至上世纪20年代，日本战略水平每况愈下。1932年1月28日，日、中两国军队在上海交战之后，签订了淞沪停战协定。国民政府抓紧备战，制伏各地军阀，行政权扩及西南大后方，红军也被逼侷处陕北一隅之地。国民政府的权威如日中天。

　　值此期间，中国经济持续增长迅速，至1936年已经创造了国民政府时期的最高水平。同时中国又从德国进口先进的武器系统，装备了若干精锐的徳械师，并引进德国技术扩充了军事工业。此时，日本军方方才惊呼，这样下去，中国不出十年必然夺回被日本在1931年鲸吞的东北。1936年2月26日，日本少壮派军人“追源祸始”，刺杀了批准淞沪停战的日本首相犬养毅，是谓二二六事件。

　　日本开始全面侵华，仍然缺乏大开大合的气魄，采取了“添油”战略，在中国战场上逐次增兵，以致始终制伏不了中国。李宗仁在其回忆录中指出，假如当年日本一鼓作气，大举入侵，很可能会囊括中国全境。他的评断是日本人难以摆脱小家子气，结果作茧自缚。

　　时至今日，日本仍在战略上既欠缺自主性，大手笔又阙如，在对华政策上具体体现在唯美国马首是瞻，却又不像美国那样举措稳健，不时要搞一些小动作。比如美国对华采取强硬政策，日本表现得比美国更加强硬；美国对华采取友好政策，日本又表现得比美国更加友善。这说明日本在战略上缺乏胆魄，又急功近利，因而表现得比较浮躁。这同日本决策层精明有余、高明不足的传统不无关系。

　　至于中国应付灾情的决策机制，也有不足之处。下面聊举两则荦荦大端：

　　其一是只求就事论事，缺乏远略。具体而言，针对灾情“预防、预警、预报”的工作，非常不健全。一旦重灾发生，则依靠一党执政的有利条件，调动全国政治、物资、人力资源，全力以赴。如此，灾情出现，势必代价很大，后果严重，难免引起外界訾议。久而久之，形成“焦头烂额为上客，曲突徙薪无恩泽”的官场怪象。直接的负面后果至少是效费比不佳，以致“少办事，多花钱”。

　　譬如，1997年，北京讨论下一年度国家水利拨款数字时，仅人民币7亿元，总理朱镕基督促增加，各部门以资金缺口大为藉口，互相扯皮，最终仅加至14亿元。来年长江大水灾爆发，灾情空前严重，全国人大一次追加水利拨款200亿元。毕竟资金还是有的，却迟至大祸临头才肯拨付。可见，欠缺的只是远见卓识而已。

　　其二是中国决策层缺少一个拍板机制。目前大多数领导人是工程师出身，又遵循集体领导的模式，“一将之智有余，万乘之才不足”，势所难免。不少领导人心知肚明，确实存在着危机，却囿于决策层“和谐”的需要，不肯也不敢负责拍板。直至灾难降临，铁定的事实摊在桌面上，领导人迅即统一意见，于是方才诉诸于统一行动。此时，为时晚矣。这是决策机制中积重难返的现象。

作者是斯坦福大学国际安全和合作中心研究员