中国房地产改革的下一步

［郑永年］　(2011-04-26)

　　经过多年的改革探索，中国的房地产改革终于出现一些希望，房地产市场的总体格局开始成形。这个格局在目前的阶段主要由两个房地产市场组成，一个基本上由市场调节的商品房市场，和一个基本上由政府控制的非商品房市场，或者政府管制市场。

　　住房是一个社会性极强的特殊商品。道理很简单，因为人人需要有房住。中国古人所言“居者有其屋”不仅仅是一个社会理想，也是对住房的社会性的强调。因此，在任何社会，房地产基本上属于社会领域。尽管其经济性质很浓厚，但并非单纯的经济领域。从这个角度看，无论哪一个市场，都需要政府的调节和规制。当然，政府规制和调节的目标和意义，对商品房市场和政府管制市场是不同的。

　　对形成中的房地产市场新格局，中国社会争议不断。具有新自由主义导向的市场提倡者，并不认为房地产是个社会领域。对他们来说，所有的领域都可以是经济领域，所有的事物都可以商品化或者货币化。因此，他们竭力反对政府对商品房的干预，相信房地产应当由市场的供求模式来决定。前段时间一些城市针对飞涨的房价实施限购令，马上就引出了社会的强烈反弹。他们简单相信，增加土地供应量是调控房价的最有效的手段。（当然，他们忽视了土地是有限的这个简单的因素。）

　　很自然，他们更反对发展出第二个市场，即由政府控制的市场。对他们来说，穷人没有房住可能是一个不可避免的结局。

　　在另一极端，提倡政府干预的人们则认为政府干预力度不够，希望政府用一切可能的手段，来控制房价。政府不能有效控制房价，是近年来民众对政府政策甚至政府本身开始不信任、抱怀疑态度的一个重要原因。

　　毋庸置疑，中国的房地产市场一直以来是“摸着石头过河”，无论是政府还是开发商或者其他的社会角色，思路并不是很明确。

任何市场都需要政府的规制

　　在房地产领域，即使是商品房市场也并不是不要政府的规制。和原始市场经济不同，现代市场经济都是（政府）规制经济，就是说，不管哪一个经济和产业领域，政府都会有不同程度的规制。房地产更不例外，根本不存在一个完全放任的市场。各国政府对这个市场都有诸多的限制。一个毫无规制的房地产市场只是个理想，只存在于一些迷信市场原则的原教旨主义者的头脑里。

　　诚然，在不同的国家，房地产在其经济发展进程中都扮演过很重要的角色，房地产在经济社会发展的一定阶段，也带动过其他经济方面的发展，但从来就没有变成一个主柱经济产业。前些年在美国发生的房地产危机，则是非常失败的案例。美国想通过完全市场经济的方法（新自由主义的方法），来实现具有高度社会主义性质的事业，即让低收入群体同样可以有很好的住房条件。政府放松了对金融业的管制，没有对金融业在房地产方面的投资作有效监管，结果触发全球性金融危机。

　　同样，政府管制的房地产市场，并不是说要回到从前的计划经济时代，完全用政治和行政的手段，由政府来包办和分配居民住房。如果回到计划经济时代，房地产也同样会导致失败。原因很简单，计划经济很少考虑到人的需求是不同的这样一个事实。因此，即使是政府管制的房地产，也要引入市场机制，从房地产开发到管理的各个环节，都可以引入市场机制。市场机制可以用来提高效率。一旦政府管制变成单纯的政府官僚行为，就会出现低效率现象，不仅不可持续，而且也会导致居民的不满。

　　中国的现实是：第一个市场即商品房市场在过去的很多年里发展过快，导致泡沫过大。在短短的时间里，房地产迅速发展，变成了中国的主柱产业，并且形成了庞大无比的既得利益群体，包括开发商、银行、地方政府，他们具有一致的利益，形成利益共同体。当然，已经购买了这些商品房的社会群体，也是这个既得利益群体的一部分。如同卖房者，已经购房的群体也希望住房只涨不跌。中央政府这些年来，治理房地产市场可以说是屡战屡败。这实际上并不难理解，在这么庞大的既得利益群体面前，中央政府必然显得无能为力。

　　实际上，到今天，这个房地产已经有如金融危机之前的美国金融业“过大而不能倒”。就是说，在很大程度上，房地产已经绑架了整个中国经济。这个市场不能突然垮掉。一旦垮掉，就会导致整个金融体系的问题，整个经济的问题，而且也会出现巨大的社会抱怨。不过，这个市场的巨大泡沫很显然，如果再继续这样发展下去，也最终必然会导致更为巨大的金融和经济危机。无论从哪个角度来看，政府的干预和规制已经变得非常必要。

　　就是说，问题不再是要不要政府干预，而是如何干预。政府干预和规制的目标不是搞垮这个市场，而是逐渐减少泡沫，让这个市场走上可持续的道路。要达到这个目标，政府所能使用的方法很多。一些城市已经根据不同的情况通过限购令，一些城市也同时在使用征收房地产税。不过，从国际经验来看，最有效的是通过限制土地的供应量。

　　政府在加大力度限制第一个市场的同时，必须大力发展第二个市场。这第二个市场主要是针对低收入社会群体。不过，这个市场也相当复杂。这里面有刚刚进入工作市场的年轻人，也有低收入家庭。并且随着时间的推移，这个市场的需求也会发生变化，例如会出现从低收入进入到较高收入、但仍然不足以进入商品房市场的社会群体。因此，这个市场必须提供各种类型、面积的住房，来满足不同层次社会群体的需要。从长远来看，这一市场又会分化和发展出一个二手交易市场，即在收入较低社会群体中进行。这个二手市场交易如果只容许政府进行，那么成本就会非常高。总体说来，因为这是个政府管制市场，信息的公开与管理是关键，否则就会出现腐败现象。

　　政府规制市场现在非常小。这个市场的目标也只有百分之二十。而这个百分比在新加坡是八十多，即使在被视为是完全市场经济的香港也占百分之四十多。中国正在进行高速的城市化，并且中产阶级（尤其是中上阶层）还小，穷人很多。这表明，在中国，这个比率应当比较高。现在政府只提出百分之二十的目标就遭受到如此强烈的反对。这表明，除了既得利益变得非常强大之外，新自由主义作为一种思想意识，已经在房地产市场领域占据主导地位。

　　实际上，商品房市场和政府管制的市场在很大程度上是并行不悖的。商品房市场的对象是中高收入群体，而政府管制市场是针对低收入群体的。只要中国的经济是可持续发展的，每年就会生产出足够的中高收入阶层成员，来维持这个市场的可持续性。而正在发展的第二个市场并不会对第一个市场产生任何有害的影响，因为第二个市场是针对低收入阶层的，目标是实现基本的社会正义和公平，从而维持社会的稳定。换句话说，这第二个市场基本上是社会保护举措。很多国家都有类似的举措。

　　现在两个市场的政策概念已经出现，政策的实施也成为政府的头等议程。不过，两个市场如何磨合、如何和谐发展，仍然需要一个过程，很多问题需要经过艰苦的探索才会找到解决方式。

作者为国大东亚所所长，文章仅代表个人看法