没有政治改革，行政改革不会成功

(2008-03-08)

　　● 张雪忠（上海）

　　日前，中共十七届二中全会审议通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》，并同意把《国务院机构改革方案》提请十一届全国人大一次会议审议。早在此之前，有关方面正在酝酿的国务院“大部制”改革，就已经引起了舆论的普遍关注。

　　不少人对中国即将开展的行政改革寄予厚望，并期盼中国的政府系统能变得精简、公正、透明、廉洁、高效。他们最终很可能会大失所望。自1982以来，中国几乎每五年都要进行一次声势浩大的政府机构改革，而每一次改革的目标都大致相同。

不可能完成的任务

　　每一次机构精简，国家都要付出巨大的代价，向“被精简者”进行现金或其他形式的补偿，但这些人腾出的位置很快又被更多的新进人员填满。1995年，中国行政事业支出在财政总支出中所占比重是11％，到2006年却达到19％—20％。另外，经过多次机构改革后，中国的政府系统似乎仍不以公正、透明、廉洁和高效而著称。

　　中共十七届二中全会会议公报对“巩固党的执政地位”的强调表明，此次的行政管理体制改革承载的，仍是一项不可能完成的任务：在维持单个政党对政治权力全面垄断的同时，政府系统将变得高效、廉洁，甚至成为“服务型政府”。如果政治学的一些重要原则在中国也能适用的话，那么让一个无需问责的政府自我革新，并不会比让一个人抓住头发把自己拽离地面更为容易。

　　现代政治科学认为，国家兼具契约性和掠夺性。如果政治权力能够在公民之间平等地分配，便会产生契约型国家。在这样的国家，政府及其组成人员只是民众授权的社会管理者。政府组成人员并不固定地来自某一集团，并须不断面对民众定期及不定期的问责。政治动力学上的分析表明，在契约型国家，政府系统将不断趋于公正、高效、透明和廉洁。

　　如果政治权力在公民中的分配是不平等的，甚至被某一政治集团所垄断，便会产生掠夺型国家，并出现泾渭分明的统治者与被统治者。在这样的国家，统治者总是竭力寻求“租金”最大化，国家的经济活动和政治生活也常常围绕这一目标而开展。

　　在这样的国家，统治者自身的利益与良性的经济发展体制之间，存在着根本性的矛盾。这一矛盾不一定会阻碍经济增长，但必然会使增长成果的分配极不平衡，经济增长的社会代价也得不到充分的考虑，从而使经济发展难以持续。

政治权力分配不平等

　　在政治和政府体制上，类似国家的统治者所确立的规则，首先是使统治者及其集团的收益最大化。统治者往往会建立或竭力维持一个有利于获取统治红利的政治结构，而无视其对社会公正和社会效益的不利影响。

　　在政治权力被垄断的国家，那些有权制定和执行政策的人，总是使政策符合他们自己的利益，而不是社会的整体利益。由于他们无需面对实质性的政治压力，因而不可能有革新现行制度的动力和欲望，甚至会极力抵制这种制度革新。

　　人们可以看到，中国的户籍制度使农民在就业、社保、教育等方面饱受歧视，却仍无法打破；中国的国企改革使成千上万的国企工人下岗，却仍得以推行。因为，中国的农民和工人尽管人数众多，但在政治上却影响很小。

　　相反，中国的政府系统尽管弊病丛生，那些显然必要的改革却无法推行。历次行政体制和政府机构改革最后都是雷声大、雨点小，因为这些改革所针对的，恰恰是政治影响最大的利益集团。

　　面对再次来临的行政管理体制改革，那些乐观的人应该想想，为什么前五次未能成功的事业，这一次一定会成功呢？如果没有民主政治改革的前提，如果不改变政治权力分配状况和政治动力结构，任何行政体制和政府机构改革都必将无疾而终。

·作者任教于中国华东政法大学

《联合早报》