今年5月6日，李显龙总理应汤姆森-路透集团邀请，针对“动荡局势：新加坡如何应付？”这个课题发表讲话及同与会者进行对话。对话会前，他接受路透社专访，其中提到国际移民的课题。

　　李总理说，新加坡的生育率已经从2005年的1.24上升到去年的1.29，说明新加坡鼓励生育措施已经见效。但他认为，由于社会风气已改变，无论政府如何鼓励，生育率依然会低于人口替代率水平所需的2.1，因此新加坡依然须要吸引不同专长的外国人才，协助他们融入新加坡。

　　他也指出，从中国和印度来的新移民，虽然和本地华人和印度人来自同样的族群，但文化却有很大的差异。随着越来越多外国人到新加坡居住，双方更需要相互忍让。

　　另一方面，新加坡在招揽世界人才的同时，也要对本地人才会被挖掘作好心理准备。新加坡有必要确保本地年轻人的归属感，本地也为他们提供足够的发展机会，令他们愿意回来。

　　据了解，新加坡对新移民的需求主要集中在两个层面：一是具有可携带技能的专业、技术移民，另一是劳工——后者通常无法以合约工人的方式取得永久居留权。政府希望吸引更多受过良好教育的移民，以填补金融、生物科技和教育方面的职位。

　　截至2007年6月为止，新加坡共有468万人口，比前一年增加了4.4％；其中，约370万名是公民和永久居民，其余约100万名是非居民。公民和永久居民的人口增加1.8％，而非居民则增加了14.9％。

　　移民人口的迅速增长既为新加坡提供了机会，也造成了一些问题。例如，部分新加坡人认为新移民抢走了他们的饭碗，并对新移民的政治效忠有所怀疑。

　　对此，政府采取了双管齐下的政策加以应对。一方面，政府领导人强调尽管移民对经济发展有着不可替代的作用，在引进外国人才同时，新加坡本土居民仍然会获得政府的优先照顾（如在住房和医疗津贴方面）。

　　另一方面，政府尝试转变新移民的政治忠诚，以使之成为多元国族建构工程的一部分。2007年，总理公署内设立了公民与人口办公室，负责整合新移民到新加坡社会中来并且做出贡献。在“公民日”这样的节日，政府也会组织本地人与新公民一起参加，以庆祝获得新的公民身份与取得新加坡的认同。

新移民构成国家有机部分

　　事实上，新加坡在独立前就是一个多元种族社会。从1819年莱佛士登陆到1965年独立，新加坡是大英帝国的重要一环，它的发展史同时也是一部国际移民的成长史。作为东南亚最重要的商埠，英国人从中国和印度输入了大量的劳工。

　　1836年，华人人数第一次超出了当地原住民马来人的人数。1901年，华人占当地总人口的72%， 马来人占16%， 印度人占8%，这一比例直到今天并没有根本的变化。

　　如何将与生俱来的一盘散沙的多元种族社会改造成具有内在凝聚力的多民族国家，是独立政府面临的巨大挑战。执政的人民行动党采取了双管齐下的政策来加以应对：

　　一方面，承认每个种族文化的平等地位，虽然马来语被作为独立后新加坡的国语，但四种官方语言（马来、英、华、淡米尔语）同时并存。每个种族都有自己的母语，但没有一种语言能够达到百分之百的使用率。另一方面，尝试建立新的国家身份认同。

　　在1965年8月9日的独立日记者会上，总理李光耀指出：“新加坡要建立一个多元种族国家。我们将建立个榜样。这不是个马来国，这不是个华人国，也不是个印度国。让我们真正的新加坡人……不论种族、语言、文化、宗教，团结一致。”

　　相关的公共政策也进一步加强这种多元性。例如，在住屋政策上，政府规定每一个组屋区的居民构成都必须与全国总人口的种族比例大致相同；而建立于各组屋区的居民委员会和民众联络所则成为各不同种族交往的平台。

　　新加坡的多元民族国家开始逐渐地从战前的“共存而不交往”演变到独立后的“交往中的共处”。这种务实的多元种族和文化政策对新加坡在1970年代之后经济的迅速发展无疑起到了不小的作用。

　　新加坡近两个世纪的发展史，凸显了国际移民在民族国家建构中的的重要性。在第一阶段（1819-1965），移民成为游离于国家之外但又是经济发展中不可或缺的一分子，他们也成为日后多元种族社会的基石。

　　在第二阶段（1965年至今），昔日的移民已成为国家的公民，经济发展的逻辑再度要求新加坡引入国际移民，通过国家政策有意识的引导和推动，新移民构成了全球化时代多民族国家的有机组成部分。

多民族国家的形成与演变

　　移民对于多民族国家的形成与演变也有直接的意义。美国学者李普塞特（Seymour Martin Lipset）曾以《第一个新兴国家》为书名，凸显美国作为种族大熔炉的形成以及移民的作用。

　　移民与多民族国家的关系有着不同的类型，如果说美国代表了移民作为多民族国家的主体建构者的模式，那么，新加坡和英国则反映了移民与国家关系的不同经验。

　　新加坡的多民族国家最初是由外来力量所强加的，但多元种族文化政策为独立后的新政府所极力推动；英国的多民族国家则是最近半个多世纪历史演变的副产品，政府在欲拒还迎的困境中不断地进行调适。

　　英国的例子与美国和新加坡不同，20世纪中叶之前它并非移民国家。《1962年英联邦移民法》对来自英联邦的移民加以限制，只允许那些在英国有直系亲属或已经找到工作的人移民英国。

　　这些严格的政策到了1970年代之后才逐渐放宽，越来越多的非白人移民开始大规模地移居英伦三岛，才使该国逐渐具备了多元文化和多元种族的色彩, 英国也成为真正意义上的多民族国家。

　　由于1997年工党上台后奉行的相对宽松的移民政策，英国每年吸引着为数众多的海外新移民。以2004年为例，英国的净流入移民人数达22万3000人，比2003年增加了近50%。

　　根据英国国家统计局的数据，到2001年，共有490万（8.3％）的英国人是在海外出生的，比1951年增长了一倍，这还不包括出生在英国的移民后代。

　　其中，印度裔和巴基斯坦裔是人口最多的两大族群，分别有近57万人和34万人。来自非洲、加勒比海地区以及孟加拉中国等国的移民位居其后。在1951年，非白人的总人数只有3万人左右，到了1991年，达到了300万，2001年则有460万（全国总人口数为5700万）。

　　在1991年和2001年间，白种人人口仅增长了1.2%，而同时期非白人人口则增长了53% (巴基斯坦裔增长了57%， 孟加拉人增长了74%，华人增长了55%)。

英国开放管理遭受冲击

　　2005年之前，英国的移民政策基本上是开放式管理，强调文明的多元化。如在公立学校推行多元文化政策，宗教教育必修课程包括了基督教、犹太教、伊斯兰教和锡克教等多种宗教；穆斯林女生可配戴不与校服颜色相冲突的头巾；政府允许穆斯林广泛修建清真寺。

　　温和的移民政策和兼容的政治体制，使移民和少数民族相当程度上保留了各自的语言、 文化与宗教特性，他们同时在英国政治和舆论界中也有一定的影响力。

　　然而，2005年7月和2006年8月发生在英国的两起恐怖攻击事件，基本上宣告了英国多元和开放式移民管理政策的失败。人们惊讶地发现，这些冷血的“人弹”袭击者并非来自境外，而是在英国土生土长、受当地教育的穆斯林（虽然他们只是极少数）。

　　认为移民是英国面临的主要问题，人数从不到5%（1990年代中期）增加到40%多（2006年）。不少知识分子对多元文化政策和实践也提出了直接的批评，认为它们加剧了文化、宗教和政治的分化，不利于国家的团结。

　　近三年来，英国的移民政策开始更多地强调种族融合，现任首相布朗也大力提倡“英国性”（Britishness）——虽然到底什么是“英国性”还是个争论不休的问题，而为了推广“英国性”而设立英国国庆日的计划也迟迟无法实施。

　　布朗认为，只有具备了“共同的国家认同感”，社会才能发展和进步；新移民要主动学习英语，争取融入主流社会。他还将加入英国籍比喻为“签署一项合同书”，主张新移民应该为社会先尽一些义务（如做义工）。

　　另一方面，由于近年来困扰英国的人口老龄化以及高技术人才短缺等一系列问题，它急需大规模的高技术人才。英国政府最近出台了专门针对高层次移民的高新技术移民政策，并以澳洲和加拿大的移民积分制为效仿对象。但所有以工作类签证在英的居留人士，申请英国永久居留年期从4年更改为5年。

　　英国的移民体制终极目标是为了推动社会的发展，而采取的方式则是“一松一紧”。所谓“松”，主要是针对受过良好教育及拥有一定技能的移民群体。“高技术移民”的引进足可证明这一点。

　　而“紧”则主要针对非法移民和政治避难申请者，例如近来政府对于住房、福利等方面的控制、加快遣送步伐、以及给予自愿回国的求避失败者适当奖励。这些措施的实施都是为了配合“收紧”政策的执行。

　　英国的移民政策可以说到了一个十字路口。一方面，对技术人才的需求，以及作为欧盟的一部分，英国仍然必须较大规模地接受新移民。另一方面，如何使新移民（尤其是非白种人）融入并效忠英国——而非成为社会不稳定的根源——成为政府政策的一项巨大的挑战。

　　这种两难局面对多民族国家的建构也有影响。“英国性”的建立与巩固是否会导致多元种族色彩的淡化和某种话语霸权的形成？这也是一些人士所担心的问题。

几点启示

　　中国历史上就是一个多民族国家和国际移民的输出国，到了今天，它还成了国际移民的目的地。因此，了解其他移民国家的经验对于当代中国多民族政策的制定也有所帮助。国际移民在新加坡和英国的经验给我们带来几点启示。

　　第一，国际移民是当代全球化浪潮中不可或缺的一部分，也是不可阻挡的力量。

　　英国前首相布莱尔曾说，移民对于英国的经济发展是“绝对必要的”。

　　与此同时，移民对母国和移居国的社会经济发展和国家建设，都有重要的影响。例如, 2004年中国境外移民的汇款达213亿美元。

　　第二，由于新加坡政府力量的庞大，它能够有效地将国际移民纳入国家政治和社会发展的大工程之中，使移民成为经济发展的动力之一。而新移民主要来自中国（其中一部分受西方教育），与当地主体民族（华族）具有种族的同一性，使这一工程在东西方文化交融的新加坡实施较为可能。

　　第三，作为一个多元的民主政体和欧盟成员国，英国的移民政策受到更多内外因素的制约。新移民既成为国内经济发展的推动力量，也可能成为社会不稳定的导火线。布朗政府如何在两难的局面中使国际移民成为多元国家建构中的积极因素，是值得关注的课题。

作者为英国曼彻斯特大学教授、中国研究中心主任；中国教育部长江学者讲座教授（中山大学亚太研究院）。

《联合早报》刘宏