● 林伊水（北京）

　　这次中国人大的一项最重大改革是削减部委，实现政企分开，用
通俗的话说，是裁判员不当运动员。这项改革方向是正确的，可是，
由于国企和军队也在裁减人员，导致就业问题极其严重，除非加快经
济发展，不然问题恐不易解决。

　　人们期待已久的中国政府机构改革方案，终于同公众见面。从3
月6日罗干代表国务院在人大发表的讲话来看，以江泽民、朱（金容
）基为首的中国新一代领导集体推行这次机构改革的决心之大、力度
之大，超过了大家的估计，看来中国终于向其庞大多病的官僚躯体举
起了手术刀。但这是一次没有麻醉的手术，必然要经过一番焦虑、痛
苦、呐喊、挣扎。如果手术仍然能顺利进行的话，中国政府提出的仅
仅在几个月前看来还困难重重的“在本世纪末初步建立社会主义市场
经济框架”的目标，也许可以实现。

　　中国一直是通过国务院各部委和地方各级政府来管理其国有资产
的，这些部门既是国有企业的老板，是在市场上打球的“运动员”；
又是政府管理部门，是监管市场运行的“裁判员”。很明显，在这种
体制下建设市场机制是不可能的。此次机构改革之所以说是突破性进
展，主要是指这次机构改革方案撤销了几乎所有国务院专业经济部门
，将这些“部“改组成为隶属于国家经贸委的“局”。

　　方案明确指出：这些局不再直接管理企业，只负责行业行政管理
，而且其出台的行业管理政策要以国家经贸委的名义发布文件。这样
，原来掌握数千亿国有资产、管理数百万干部职工的这些部门一下成
为了一个只负责行业管理的纯行政机构。裁判员不但当不了运动员，
而且专门成立了一个“裁判委员会”来管裁判。政府再也不能具体干
预企业的人、财、物的经营活动，中国多年来梦寐以求的“政企分开
”改革，终于得以实现。政企分开一旦实现，就为企业建立完善的法
人治理结构创造了最基本的条件。方案已经明确，今后政府对大企业
只管国有资产的保值增值，管国家所有者权益的实现，管企业领导班
子。其余所有的企业经营权，国家不再直接干预。

　　那么，目前仍然存在的数万亿元的国有资产由谁来管呢？方案设
计了一个“特派员”制度。就是说，国家向大企业派出特派员，来具
体监督企业的经营活动，但不参与企业的经营活动。特派员要评价国
有企业的工作，并建议任免所监督企业的领导人员，权力很大。但特
派员又不同于以往的“婆婆”，因为他不能负责企业的行业管理，也
就是说，他虽然掌握着企业领导人的乌纱帽，但却没有企业需要的各
种审批权力，也没有企业所渴望得到的资金、政策等决定权。所以，
这次机构改革从管理国有经济的角度说，就是将“管人的”和“管事
的”严格分开；将“打球的”和“吹哨的”严格分开。这种设计切中
要害，出乎很多人意料之外。



变成新的“婆婆”



　　但是，这并不是说这种方案就没有疑问了。最大的问题是特派员
制度在施行中有“变形”的可能。在目前中国法制不很健全的情况下
，不少国有企业的领导人事实上通过种种非正常渠道从企业获得好处
。这些人为了保证这种好处不受影响，向上级主管部门“送好处”也
就在所难免，这也是中国国务院一些部门不愿放弃企业管理权的重要
原因之一。现在采取了管理局加特派员制度，当然比以前大大进了一
步，但是由于企业负责人的官帽现在掌握在特派员手里，那么从理论
上说特派员就有可能同这些企业领导在利益上结成一体，使国家对企
业的监管形同虚设。如果说特派员素质再低一些，公然向企业负责人
提出种种要求，那企业也是难以拒绝的。现在中国仅中央政府直接管
理的国有企业就有一千多家，特派员如何派？如何管？派去以后如何
工作？如何使其恪守职责？这是一个新的棘手问题。



有中途夭折的可能



　　如果把特派员制度扩展到基层，那就复杂多了。因为包括省在内
的地方政府没有制定经济政策的职能，各局、厅承担的主要是国有企
业的监管职能和一些行政职能，理论上讲已经类似于方案中的“特派
员”。如果在省、市、县范围内广泛向国有企业派出“特派员”，那
实际上是向企业派出了新的“婆婆”，就不是改革而是倒退了。所以
，必须有另外的办法来解决基层国有企业的问题。从现在的情况看，
可能的选择是将地方国有企业统统非国有化，个别有特殊情况的，才
由政府管理。至于是否派特派员，已经不重要了。

　　中国政府之所以出台如此大规模的改革措施，主要是从必要性和
可行性两个角度考虑。从必要性方面来说，机构改革已经到了不改就
会阻碍经济发展，威胁政权稳定的程度；从可行性方面来说，现在中
国形势稳定，经济状况良好，是出台大措施的好机遇。但是，中国国
内形势并不像一些人想象得那么乐观，境外反政府组织、边疆民族分
裂组织活动日益活跃，对中国政局的稳定构成了严重威胁；而城市失
业问题像一条越来越紧的绳子开始套在中国决策者的脖子上。现在已
经明确，1998年将有约400万国有企业职工下岗，同时军队还要裁军
50万加入社会就业大军，整个社会就业形势已经相当严峻。中国领导
人对这种形势应该说是清楚的，在这种情况下还出台如此重大的改革
措施，可以看出决策者是下了巨大的决心的。但决心是一回事，社会
承受能力却是另外一回事。

　　这次政府机构改革中，中央政府要下来两万人，整个国家机构要
下来50至100万人，如果将中国吃财政饭的人在今后3年内裁减一半，
那就意味着每年有500万干部要被“分流”。同工人和军人相比，机
关干部具有较高的学历、较多的工作经验，有更大的号召力、更强的
组织能力，如果这些人不能妥善安置，是十分危险的。而实际上，按
照目前的改革政策来看，依靠政府重新安置这些人的余地是十分有限
的。

　　所以，在社会稳定局势越来越吃紧的情况下，不排除政府对既定
的改革措施做出某种“变通”处理的可能性。如在原来撤销的部的基
础上成立行业垄断性总公司（像国家电力公司）；将无法安排的人员
成立全国性“协会”；将设计中的规模很小的局最后搞得非常大等等
。无论是哪种措施，都偏离了改革的正确方向，走上了以往机构改革
的老路子，是人们不愿看到的。

　　因此，中国政府如果要顺利推行这次机构改革，所能采取的最可
行的办法是加快1998年和1999年的经济增长速度，通过经济发展来解
决日益严重的失业问题，为机关下岗人员创造施展才能的机会。这样
不但是必须的，而且是可能和可行的。政府也许已经做好了应付种种
突发事态的准备，但这毕竟是我们不愿看到的。