● 乐美勤

　　中国的政府机构向来缺乏明确的制度，在执行上也不够严格，过
去数次改革均不见效，这次要再改革，成功机会如何？作者认为这次
有了朱（金容）基因素，情况应会与过去不同。



　　3月5日，中国总理李鹏在人大开幕式上所作《政府工作报告》中
宣布，国务院将进行大改组。40个部委中，有11个被裁减合并。这意
味着，中央国务院的4万8000名工作人员，将有2万人会被裁员。而全
国各地将会有数以百万计吃“皇粮”干部下岗。

　　紧接着，国务委员、国务院秘书长罗干对此作了专门的说明，人
大投票，以高票通过改革方案。

　　这次中国政府宣布的机构改革，好似平地一声春雷，着实震撼人
心。消息传遍海内外，举世瞩目，舆论普遍赞赏这一重大改革举措，
也成为此次人大、政协代表议论的热门话题。

　　有朋友问，这次机构改革能成功吗？

　　这不是一个简单的“能”还是“不能”的问题。



屡经改革效果不理想



　　回顾历史，早在延安时代，民主人士李鼎铭就曾对中共提出建议
要“精兵简政”。49年以后，从开始的政务院到后来的国务院，中国
政府部门越来越多，行政机构越来越庞大，“吃皇粮”的干部越来越
多，正所谓欲罢不能。毛泽东时代虽经屡次改革，效果终不理想。

　　改革开放以来，1982年、88年和93年也进行过3次机构改革，笔
者亲身经历了这3次改革，结果是收益甚微。正如李鹏在《政府工作
报告》中不得不承认：“机构庞大，政企不分，滋生官僚主义，助长
不正之风，给财政带来沉重的负担。”

　　不仅如此，重床叠架的行政机构，政出多门的发号施令，效率低
下的行政管道，严重地拖累了改革开放的步伐。

　　问题出在哪里？

　　缺乏立法手段，是问题的关键。

　　实践证明，以往的机构改革尚未真正纳入法制的轨道，没有用方
法的手段来规范机构改革，往往是领导作一个报告，发一个红头文件
，事前缺乏深入细致的调查研究，事后缺乏严格的督促检查。基层的
实际情况是：“上面推一推，下面动一动，上面松一松，下面攻一攻
。”而且还常常因为领导人的变动，或是改革议案夭折，或是改革议
案变换。邓小平曾说：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使
民主制度化，法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，
不因领导人的看法和注意力的改变而改变……”（1978年12月13日《
解放思想，实事求是，团结一致向前看》）可见，加强法制，进行立
法才是保证机构改革顺利进行的先决条件。

　　一、要搞好机构改革，除了一个减少多少部门、多少人员的数字
方案外，最重要的是一定要明确政府每个部门的具体职权。过去有些
政府部门大权包揽，一切皆管，管了许多不应管，又管不了的事情，
基层反应上面“部门多，婆婆多，下面是小媳妇日子难过。”改革开
放的过程中，特别是在从高度集中的计划经济向社会主义市场经济的
过渡中，那种权力高度集中，行政恣意进行的运作方式实际上对生产
力的发展起了阻碍和破坏作用。

　　政府行政机构的主要职能是从宏观上规划所属系统的发展草图，
制定正确的方针政策。草图和政策正确与否，影响大焉！举例来说，
1957年马寅初在最高国务会上发表“新人口论”，提出控制中国人口
增长问题。这其实是个在人口问题上极其重要的政策。当时受到错误
的批判，结果，“批了一个马寅初，多了一个新中国”。在人口政策
上的失误使中国几代人背上了沉重的人口包袱。



任命制容易造成坏作风



　　历史的经验教训告诉我们，制定一个正确的政策远比去包揽所管
辖的部门的具体事务重要的多。英国哲学家霍伯斯（Hobbes）提出的
用“社会契约”来规范人类的权力和义务，不仅适用立法手段来规范
政府机构的职权，也使机构改革的实施有法可循。

　　二、要搞好机构改革，同样需要制定规范的公务员制度。中国的
干部（县团级以上）基本上是任命的，而不是靠选举所产生。文革之
前，对干部要求是毛泽东所提出的“为人民服务”和“三要三不要”
（要搞马列主义，不要搞修正主义；要团结，不要分裂；要光明正大
，不要搞阴谋诡计。），和刘少奇提倡的“自我修养”和“慎独”。
这些强调的是政治原则和所谓的自我约束，并没有规范的可实施具体
条例，不易操作。

　　在中国，“学而优则仕”和“官本位”影响甚广，任命制容易造
成干部只对上负责，而不对人民负责的坏作风。再加上做了官又有某
些特权，产生了只能升不能降，只会做官不能下岗的僵化局面。有的
群众讽刺某些干部说：“跟着组织部，年年有进步”（指升级）。

　　社会学家韦伯（Weber）在评价现代管理体制时所提出的九项指
标，对建立规范的公务员制度颇有参考价值。

　　九项指标是：

　　1.官员有个人自由，并且仅仅执行与公务有关的职责；

　　2.官员有稳定的职务等级；

　　3.官员有严格规定的职务，职权范围；

　　4.官员是由契约合同聘用的，因此也是根据专业能力可选择的；

　　5.官员有固定的薪金制；

　　6.官员的职务是唯一的收入来源；

　　7.官员可根据工龄年限，或根据才能和胜任情况，合理地预测自
己的晋升，而不必顾及长官的意见如何；

　　8.有严格统一的工作纪律和监督方式；

　　9.管理者和管理手段相分离，就是说被管理的人只服从管理的规
章（管理者本身作为个人也应服从这种规章）但不服从、更无须畏惧
执行管理的人。

　　这次政府机构改革实质是一场上层建筑领域的革命。改革方案提
交人大讨论，并获得通过，本身就显示了一种法治精神。

　　尽管前几次机构改革不甚理想，但这次机构改革，大致可说：任
务艰巨，困难不少，前景看好。

　　中国的改革开放已有快20年了，处在世纪之交的今天，机构改革
自有它历史的必然性和现实的迫切性。可以这么说，随着改革开放不
断深入发展，机构改革已经到了非改不可、不改不行的地步。

　　随着社会主义市场经济的逐步建立和完善，市场作为反映现代市
场经济关系的自律性系统，其自发性、滞后性以及市场机制作用的局
限性也是不言而喻的。因此，政府的作用并不完全是一种外力的强加
，而是市场运行的一种内在需要，要适应和配合市场经济的建立和完
善，就必须进行机构改革，必须强化这种内在需要。

　　从电视上看到中央电视台记者在北京街头采访普通老百姓，感到
他们是由衷地希望进行机构改革的。可见机构改革顺乎民意，大得人
心。

　　由一个即将卸任的总理来宣布今后国务院的重大改革，这一举动
，本身就耐人寻味。3月17日朱（金容）基以97.97%的高得票率担任
新一届总理。根据猜测，这个改革方案一定是在朱（金容）基的主导
下形成的，虽然由李鹏之口宣布。当然也一定是得到江泽民的认可。



朱（金容）基必尽力推行改革



　　如果这个猜测是真实的话，朱（金容）基对此方案已然成竹在胸
。根据朱（金容）基的行事作风来看，此公从来说一不二，凡是他看
准了的事从来是勇往直前。所以，一旦朱（金容）基主政国务院，我
相信，他一定会不遗余力地去实施这个改革方案，不管在实施过程中
会遇到多少困难。

　　当年朱（金容）基在上海任市长时，笔者曾亲眼目睹他雷厉风行
的工作态度和披荆斩棘的铁腕作风。

　　试举一例，80年代中外资纷纷涌入上海，但要注册一个外资公司
手续十分繁琐，光是图章就要盖上数十个。朱（金容）基针对此情况
，立即下令各有关部门在一个地方合署办公，一个图章解决问题。结
果，办事效率大大提高，深受外商欢迎。从某种意义上来讲，这即是
一次小的机构改革。

　　机构改革既然是一场革命，那么，要胜利完成任务一定非常艰巨
。

　　别的不说，光就是安排中央精简的2万个干部，以及全国各地数
以百万计的“吃皇粮”干部，就是一件相当艰巨和繁重的工作。要知
道，安排一个下岗干部比安排一个下岗工人要复杂得多。下岗的干部
大多年龄偏大，缺乏一技之长。即使原来是专业工作者，官做久了，
专业也荒废得差不多了。如何妥善安排，实为一大难题。

　　其次，在干部安排上，留任或新任命的干部一定要有才能，要有
群众基础，如果不是任人唯贤，而是拉帮结派的任人唯亲，下岗的干
部心里就会不服。如3月17日人大选举最高人民检察院检察长，韩杼
滨仅以65%的低得票率当选（唯一的候选人），有687名人大代表投反
对票，弃权票有344张，赞成票仅1919张。这样的得票情况反映了人
大代表的不满之情。如果以下岗干部的眼光来看待此类人事安排，不
满之声一定会更大。

　　再则，干部下岗会失去原来享有的某些特权，因此不少人会有相
当的失落感，他们对机构改革，从思想深处会有一种本能的抵触情绪
。依笔者对中国官场文化的了解，中国的干部，特别是处、局以上的
干部，对上级的不满一般上不做明目张胆的表现，但是，碰到这类涉
及切身利益的机构改革，虽然行动上不公开反对，但怀有抵触情绪，
暗中拆台，扯皮拖拉，甚至消极对抗，这样的阻力是一定会有的。要
使机构改革顺利进行，除了解决这批干部的思想问题，还要做大量妥
贴的安置工作。

　　朱（金容）基喜爱唱京剧，京剧《智取威虎山》中杨子荣有一段
唱词：“要大胆，要谨慎，切记心上，靠勇敢，更要靠智谋高强……
”智商很高的朱（金容）基一定知道大胆谨慎对机构改革的意义。

　　3月22日，新上任的总理朱（金容）基主持新一届国务院第一次
常务会议，讨论的课题即是集中力量处理精简政府机构的问题。可见
，朱（金容）基对政府机构改革的高度重视。

　　“沉舟侧畔千帆过，病树前头万木春。”改革，犹如一场气势磅
礴的活剧，特定的历史环境为这活剧提供了无比丰富生动的舞台，而
政府机构改革应该是这活剧中的重要一幕。

　　这幕戏是否生动，真正精彩，人们正拭目以待。



（作者为前上海文化工作者，目前旅居新加坡）