●  郑永年

　　中国政府宣布重大的机构改革，会不会导致政治制度的改革？作
者认为改革成功，将强化政府的统治能力，但在短期内，不会扩大到
民主化的政改。

　　可以确定的是，如果目前的改革成功，不仅会创造推进经济进一
步发展的新动力，强化政府的统治能力，而且也会为中国下一步的政
治改革开辟一条新途径。

　　随着全国人大的召开，人们自然把眼光聚焦于中国的政治改革会
往什么方向发展及政治改革会如何进行等问题。这种现象并不为奇。
自乔石以来，人大不再被视为仅仅是一块“橡皮图章”。在已往的数
年里，人大成了观察中国政治改革或民主化进程的晴雨表。在去年的
中共十五大上，江泽民强调要继续进行政治改革，发展民主。甚至连
政治上保守的李鹏也在不同场合传达了类似的信息。那么，这次人大
会议能否及能在多大程度上推进中国的政治改革，能否为人们所关心
的民主化作些努力。

　　这次人大把政府机构改革作为一项重要议程，中国政府已经宣布
要把国务院各部委从40个精简到29个，裁退数百万公务人员。尽管这
种史无前例的改革是否成功还是一个未定数，人们已经对此表达了积
极正面的评论，认为这标志着中国政府真正下了决心来建立一个小而
有效的政府。

并非民主化的政治改革

　　但一些强调民主化的人对此不免有悲观的看法。因为机构改革并
非民主化意义上的政治改革。自八十年代初邓小平把中国政治改革定
义为机构改革以来，人们已经不止一次地对这样的提法提出了挑战，
因为在很多人看来，机构改革只是一种体制内改革，意在强化现存国
家机构和政权，而民主化则强调的是国家和社会之间的权力再分配，
是人民的政治参与。

　　在整个八十年代，尽管官方始终强调政府机构改革是政改的重点
，但民主化的声音一直连续不断，最终表达为1989年的天安门事件。
实际上，政府对人民参与也有一定的认可，这表现在主要领导人对处
理八九事件的不同态度上。但自九十年代以来，情况有了很大的变化
。主要领导人尽管并不否认政治改革的重要性，但不再从意识形态层
面上来谈论政改，而是侧重于制度上的改革或重建。问题在于，这种
制度建设是否仅仅是一种体制内改革，一种行政上的改革，而与政治
参与意义上的政治改革无关？

　　实际上，无论从哪方面来说，机构改革对中国政治改革的重要性
也不会被高估。一句话，机构改革是政治改革和政治民主化的前提条
件。无论是政治改革还是进一步的民主化都需要一种坚实的制度作为
基础。否则的话，社会就会沦入一种原始的无政府状态。犹如中国古
语所说，“皮之不存，毛将焉附”。

　　这一点，我们可以从前苏联的改革中获得诸多教训。前苏联和东
欧国家的一些领导人在西方激进改革思想的影响下，实行激进的政治
改革，摧毁了原有的政治体系。这种方法忽视了现存国家机器和新制
度之间的复杂关系，认为在旧制度消亡的同时，新制度自然可以得以
建立并发生作用。

激进改革往往事与愿违

　　但实际上并非如此。制度的确可以重建，但付出的代价实在太大
。这主要是因为在旧制度消亡和新制度建立之间有一段很大的时差。
旧制度被摧毁后，况且不说新制度建立的困难，新制度的运作环境也
不一定存在。正是因为这样，激进的政治改革往往造成社会政治经济
生活等各方面的混乱。对人民来说，政治改革和政治参与的目的是要
创造一个更稳定、公平的环境，但激进的改革往往事与愿违。

　　前苏联解体对中国领导层产生了极大的“示范”效应。任何激进
的政治改革成为不可能。他们不再追求理想主义式的改革理念。相反
，他们转向了制度操作方面的改革。无疑，自九十年代初以来，中国
在法制建设、基层民主化、权力继承程序、军政关系等方面作出了相
当的努力，取得了一些进步。在进行这些改革时，领导人尽管没有以
民主政治作为其指导思想，但实际上这些改革对中国政治向民主化发
展肯人积极意义。它不仅避免了苏联式的政体总体瓦解的命运，而且
增强了现存政权消化由经济发展带来的消极后果的能力。

　　现在机构改革到了最艰难的一步，如果说国有企业是旧制度的经
济基础，那么现行庞大的行政机构就是其制度支撑物。十五大强调国
有企业的改革，而九届人大强调政府机构改革，两者是具有紧密联系
的。庞大的政府机构使得政企不分现象得不到根本的解决，而政商的
密切关系又使得政府官员腐败越来越甚。只要这些机构存在，政府官
员就可堂而皇之地干预经济生活。政府庞大的干预范围及其官员的腐
败大大减低了政府的统治能力。

改革重点限于体制内

　　从民主化的角度来说，官商的发展阻碍着中国的较为独立的中产
阶级的形成。而中产阶级则是任何稳定有效的民主政治的主柱。中国
的“新左派”担心，政府官员和商人之间的紧密关系会迫使中共政权
向“右”发展，而不顾人民的利益，使得民主政治成为不可能。

　　这种担心并非毫无道理。但可以确定的是，如果目前的改革成功
，不仅会创造推进经济进一步发展的新动力，强化政府的统治能力，
而且也会为中国下一步的政治改革开辟一条新途径。所以，从改制方
面来说，中共在近期不太可能把政改的重点放在体制外的改革上，即
国家与社会之间的分权，而是继续会侧重于体制内改革，为今后的政
改打下一个制度基础，使得现存制度有能力容纳人民的政治参与。

（作者是东亚研究所研究员）